15.03.2023
15.03.2023
Объект исследования – система независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы (НОК). Цель работы – оценить потенциал использования НОК в решении задач повышения эффективности и результативности деятельности руководителей социальной сферы как на уровне отдельных организаций, так и в целом в системе государственного и муниципального управления.
При проведении исследования использованы методы компаративного и общенаучного анализа нормативных источников, результатов мониторинговых исследований функционирования НОК в регионах РФ, документов стратегического и тактического планирования развития социальной сферы, отчетности, предусмотренной в рамках системы контроля и оценки результативности деятельности руководителей органов власти, местного самоуправления и организаций, опросы, систематизации и обобщения полученных данных. По результатам исследования актуализирован перечень задач, решаемых НОК в целях повышения клиентоцентричности социальной сферы, выявлены барьеры, препятствующие полноценному использованию НОК в решении задач повышения эффективности и результативности работы организаций социальной сферы. Показано, что особую значимость в контексте реализации концепции «государство для людей», направленной на использование современных технологий работы с клиентами – получателями услуг и ориентированной на учет их интересов и потребностей, приобретает задача формирования «новой культуры взаимодействия государства, граждан и бизнеса» и солидаризации ответственности всех участников процесса. При этом приоритет в работе с руководителями всех уровней управления должен лежать не столько в оценке их деятельности как таковой, сколько в повышении на основе анализа ее результатов их вовлеченности и формировании системы мотивации на достижение значимых результатов в развитии и совершенствовании социальной сферы. Область практического применения – полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы должностными лицами органов государственной власти социальной сферы, ответственными за ее развитие, а также руководителями организаций социальной сферы в целях обеспечения обоснованности и эффективности принятия управленческих решений в целях повышения клиентоцентричности социальной сферы, при формировании инструментов совершенствования деятельности организаций социальной сферы.
Участники IV Форума социальных инноваций регионов России (2021 г.) назвали в числе важнейших приоритетов сегодняшнего дня вопросы совершенствования и развития социальной сферы и инфраструктуры объектов социального назначения: «Людям нужны современные поликлиники и многофункциональные центры, образовательные учреждения и библиотеки, театры и спортивные сооружения. И их состояние – один из ярких показателей качества жизни в городах и селах, комфорта и удобства для населения». Развитие социальной сферы способствует формированию гражданского общества, ориентированного на обеспечение непрерывного процесса социального воспроизводства, в свою очередь инициирующего очередной виток развития социума – это процесс циклический и взаимодополняющий. Импульсом для такого развития является потребность в разрешении неких противоречий – социальных проблем.В отечественной и зарубежной практике рассматриваются различные подходы к пониманию сущности социальной проблемы[1, 2]. Не углубляясь в их описание в рамках данной статьи, применительно к предметной области исследования выделим наиболее подходящее трактование социальной проблемы как «отражения в сознании людей социального противоречия в качестве значимого для них несоответствия между существующим и должным, возникающего из-за отсутствия или недостаточности средств для достижения целей, препятствий на этом пути, что ведет к неудовлетворению социальных потребностей».
Согласно одной из преобладающих в экспертном сообществе позиций, сформированных У. Томасом и его последователем К. Кейсом еще в начале ХХ в. [1], решение социальных проблем лежит в плоскости социального контроля, поскольку он позволяет привлечь компетентных наблюдателей и использовать их мнение как основу принятия необходимых мер коллективного действия. Как отмечают современные исследователи, «смелость донесения до власти интересов отдельных социальных групп, отстаивания их интересов, защиты их прав» в настоящее время взяли на себя «институты гражданского общества» [3].
Говоря о включении гражданского общества в решение вопросов развития социальной сферы, уместно обратиться к вопросам солидаризации ответственности со стороны органов государственного управления, общественных институтов и населения. Как отмечают эксперты Института социально-экономических проблем народонаселения, «государственная политика призвана создавать заделы на будущее, поддерживать восстановление и обновление специализированных социальных институтов, опирающихся на ценности свободы, справедливости, солидарности взаимопомощи» [4]. Исследование возможностей государственного регулирования социальной сферы с точки зрения «солидарности как социальной идеи» связано с общенаучными подходами, включающими как материальную (физическую, биологическую) составляющую анализа потребностей человека, так и социальную, основанную на анализе психологических и коммуникационных аспектов с одной стороны, и экономических, организационно-управленческих, юридических аспектах, с другой. Поэтому методическая основа исследования механизмов солидаризации формируется как на социологическом базисе – основополагающий вклад в ее становление и развитие внесли О. Конт, А. Кост, Г. Дюпра, Э. Дюркгейм и др. [5], так и на идеях А. Смита, Ш. Фурье и представителей других социально-экономических и гуманитарных дисциплин [6].
На решение задач создания и внедрения социальных, политических и экономических стандартов, повышение качества жизни до уровня наиболее развитых стран направлены как Национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 г., так и принятая 18 апреля 2022 г. Декларация ценностей клиентоцентричности, в которой провозглашен переход к клиентоцентричной модели государственного управления и организации государственных функций и услуг, основанной на обеспечении эффективного и комфортного взаимодействия человека и государства за счет анализа актуальных потребностей и клиентского опыта человека. При этом задача совершенствования социальной сферы, является одной из ключевых. Значимость ее определяется, как уже отмечалось, ролью социальной проблематики в решении задач социального воспроизводства: если во внутренней политике государства формирование современной социальной сферы, ориентированной на человека, станет занимать одно из ведущих мест, тогда можно будет в определенной степени спрогнозировать и процветание населения страны, уровень и качество жизни населения.
Осознавая, что развитие гражданского общества в России (как, очевидно, и в других странах) не достигло высокой степени зрелости, авторы берут на себя смелость утверждать, что есть отдельные яркие примеры эффективной деятельности гражданских институтов.
В современной практике управления социально-экономической сферой используется ряд инструментов, позволяющих оценить деятельность организаций, оказывающих социальные услуги населению (образовательных организаций, больниц и поликлиник, театров, библиотек, культурно-досуговых центров, учреждений социального обслуживания, бюро медико-социальной экспертизы и т.д.). В их числе – рычаги государственного, ведомственного и общественного контроля, внутреннего аудита, независимая экспертиза, анализ и оценка деятельности организаций социальной сферы со стороны общества.
Система независимой оценки качества (НОК) условий оказания услуг организациями социальной сферы (культуры, образования, охраны здоровья, социального обслуживания и медико-социальной экспертизы) создана как инструмент оценки деятельности учреждений в социальной сфере со стороны общественных организаций и населения [7]. В рамках этой системы оценка осуществляется специально созданными общественными советами, независимыми от органов власти, с участием граждан-получателей услуг и на основе анализа их мнения. Главной задачей системы НОК является не только информирование граждан о работе организаций социальной сферы, что позволяет им из большого числа выбрать то учреждение, которое в большей степени отвечает их потребностям и ожиданиям в получении необходимой услуги. Независимая оценка качества необходима, в первую очередь, для повышения ответственности организаций, предоставляющих услуги, перед населением, и является формой общественного контроля. Органам власти она позволяет выявить основные недостатки в работе учреждений и системно работать над их устранением, реализуя меры, направленные на повышение качества услуг. По сути, формирование системы НОК уже в определенной мере привело к «трансформации оценки эффективности социальных сервисов», о потребности в которой говорится более 15 лет13. Поэтому ее результаты, их грамотный учет и использование в управленческой деятельности в целях совершенствования работы организаций социальной сферы становятся в ряду главных показателей, характеризующих эффективность деятельности органов власти всех уровней и руководителей учреждений социальной сферы.
В такой ситуации позиция руководства регионов в соответствующей сфере деятельности, допускающего серьезные упущения в работе организаций, не понимающего «возможности, которые создают современные технологии и методы изучения потребностей людей и клиентского опыта»14, не осознающего необходимость использования современных техник изучения потребности и ожиданий получателей услуг, становится непонятна и во многом халатна. Это определяет актуальность и практическую значимость исследования практики использования НОК в решении задач повышения эффективности и результативности деятельности руководителей социальной сферы как на уровне отдельных организаций, так и в целом в системе государственного и муниципального управления, а также оценки потенциала ее использования в целях повышения их вовлеченности за счет формирования системы мотивации на достижение значимых результатов в развитии и совершенствовании социальной сферы.
В настоящее время идет уже третий трехлетний цикл НОК – с 2021 г. по 2023 г. Если в течение всего этого периода размещение количественных и качественных результатов НОК (значения показателей и критериев НОК, сведения об их рассмотрении и о должностных лицах, планы об устранении недостатков, выявленных в ходе оценки, информация о деятельности общественных советов и другие параметры независимой оценки) имеет положительную динамику, то ситуация с организацией системного внутреннего контроля за реализаций мер по повышению качества условий оказания услуг организациями социальной сферы вызывает в последние два года серьезную озабоченность.
При принятии Федерального закона от 5 декабря 2017 г. № 393-ФЗ предусматривалось, что результаты независимой оценки качества учитываются в структуре показателей эффективности деятельности руководителей всех уровней управления (федеральный, региональный, муниципальный и локальный – на уровне хозяйствующего субъекта организации социальной сферы):
1. На федеральном уровне органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социальной защиты:
2. На региональном уровне:
3. На местном уровне для руководителя органа местного самоуправления:
Указанные выше позиции на практике реализуются следующим образом.
На федеральном уровне ведомственными актами установлена персональная ответственность за организацию и проведение НОК в соответствующей отрасли социальной сферы. Назначаются должностные лица, ответственные за соблюдение процедур и порядка проведения независимой оценки качества в федеральных учреждениях (организация проведения, размещение результатов на официальном сайте в сети «Интернет», организация работы по устранению выявленных недостатков и информирование граждан о принятых мерах). Осуществляется методическое обеспечение проведения НОК в регионах и муниципалитетах, проводится планирование работы общественного совета по рассмотрению результатов независимой оценки организаций отрасли всех уровней подчинения и разработка мер по системному совершенствованию работы и развитию отрасли социальной сферы в целом.
На региональном уровне ежегодный обязательный отчет высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о результатах независимой оценки в сфере культуры, охраны здоровья, образования и социального обслуживания по всем организациям, расположенным на территории субъекта, как находящимся в ведении субъекта Российской Федерации, так и в ведении муниципального образования, не только представляется в законодательный орган, но и публично рассматривается на его заседании с участием представителей общественной палаты региона и общественных советов по проведению независимой оценки качества. По результатам рассмотрения отчета законодательным органом принимается решение, содержащее рекомендации руководителю региона по улучшению организации работы организаций социальной сферы. Принятое решение по сути является оценкой деятельности руководителей региональных органов власти в соответствующей сфере деятельности.
Публичность такой оценки обеспечивается также обязательным размещением отчета на официальном сайте высшего органа власти региона и на едином портале НОК, не позднее I квартала года, следующего за отчетным.
Анализ данных, размещенных на портале bus.gov.ru, показал, что на начальном этапе работы в соответствии с требованиями нового законодательства по НОК (в 2018 и 2019 гг.) ситуация с публичными отчетами выглядела вполне достойно – подавляющее большинство регионов (89 % и 87 %, по годам, соответственно) размещали публичные отчеты и результаты их рассмотрения. Однако уже в 2020 г. отчитались лишь 34 субъекта РФ, а в 2021 г. – только 11 регионов (13 %)!
Каковы же причины отсутствия отчетов? Как показали результаты выборочного опроса представителей региональных органов власти, ряд субъектов, в частности, Челябинская, Тюменская и Свердловская области испытывают технические сложности с размещением публичного отчета на сайте bus.gov. ru, что не позволило им своевременно разместить необходимую информацию. Можно предположить, что такая проблема носит не единичный характер и требует отдельного рассмотрения на уровне Федерального казначейства, как оператора сайта bus. gov.ru, и Минтруда России, как ответственного за общее методическое сопровождение системы независимой оценки качества.
Публичные отчеты составляются по утвержденной форме, но на практике чаще всего представляют собой стандартное описание проведения НОК и констатацию результатов независимой оценки. Зачастую его содержание выглядит достаточно формальным, хотя по сути своей публичный отчет характеризует социальное развитие региона и эти вопросы должны находиться в центре внимания органов власти.
В то же время нельзя не отметить внимательное и заинтересованное отношение ряда региональных властей к вопросам функционирования социальной сферы на их территориях. Решения законодательных собраний по итогам рассмотрения публичных отчетов содержат конкретные рекомендации органам исполнительной власти.
Анализ содержания и сформированных выводов по результатам представления публичных отчетов перед законодательным собранием в субъектах РФ показал, что в ряде регионов в решении законодательных органов по итогам рассмотрения публичных отчетов отмечается позитивное значение и роль системы НОК как института взаимодействия власти и гражданского общества, инструмента выявления ожиданий и интересов граждан в сфере получения услуг, проблем в работе организаций социальной сферы, что особенно важно в условиях приоритета повышения клиентоцентричности государства. Например, законодательными собраниями Краснодарского и Красноярского краев, Московской, Псковской и Челябинской областей рекомендовано активизировать информационную работу среди населения о функционировании системы НОК и о возможности выражения гражданами собственного мнения о работе учреждений, которое будет учитываться в составе ответов опрошенных респондентов при проведении независимой оценки качества.
Белгородская областная Дума в своем решении рекомендовала руководству уполномоченных органов власти осуществить внедрение бережливых технологий в деятельность медицинских и образовательных организаций для повышения не только качества услуг в этих отраслях, но и условий для их оказания. В Алтайском крае в публичном отчете среди мер по совершенствованию оказания услуг в сфере образования рекомендовано разработать стандарт предоставления информации о деятельности организации при оказании услуг по телефону, поскольку в ходе проведения оценки были выявлены нарекания граждан по данному вопросу. Такое решение будет способствовать и повышению компетентности сотрудников при взаимодействии с получателями услуг.
Полагаем, что приведенные выше примеры утвержденных региональными парламентами конкретных рекомендаций о функционировании социальной сферы, принятых и реализованных исполнительной властью на их основе соответствующих решений, соответствуют статусу успешных практик и нуждаются в распространении и тиражировании, причем подготовка публичного отчета, его представление законодательному собранию и принятие грамотного решения по итогам его рассмотрения характеризуют вовлеченность и ответственность как исполнительной, так и законодательной власти, за развитие социальной сферы в регионе, состояние которой является важным показателем деятельности органов власти.
Что касается второго показателя оценки деятельности региональной власти – «Результаты независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы», установленного Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 г., то в впоследствии он был упразднен в связи с введением новых индикаторов эффективности, нацеленных на результаты реализации национальных целей развития Российской Федерации.
Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, сформированная в 2008 г., в дальнейшем совершенствовалась и дополнялась. Перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (13 показателей) утвержден Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Указом предусмотрено ежегодное проведение в субъектах РФ мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления и подготовка сводных докладов по итогам оценки их деятельности. Основное внимание в этих докладах должно быть уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.
С 1 января 2019 г. перечень показателей, по которым производится оценка деятельности органов местного самоуправления, дополнен показателем «Результаты независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в сферах культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и иными организациями, расположенными на территориях соответствующих муниципальных образований и оказывающими услуги в указанных сферах за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований»18. Общая структура показателей оценки эффективности деятельности муниципальных образований приведена на рис. 1.
Рис. 1 / Fig. 1. Структура показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления / The structure of indicators for assessing the effectiveness of activities of local governments
В соответствии с пп. «и» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» определены требования по представлению информации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период в срок до 15 октября года, следующего за отчетным. С учетом того, что результаты НОК введены в состав показателей оценки эффективности деятельности местных администраций городских округов и муниципальных районов (далее – сводный доклад) только в 2019 г., размещение соответствующих сведений стало обязательным в 2020 г. впервые.
В ходе исследования по итогам 2021 г. был проведен выборочный анализ материалов сводных отчетов о деятельности органов местного самоуправления, размещенных на официальных сайтах высших органов исполнительной власти ряда регионов. Были проанализированы материалы 50 субъектов РФ, представляющих все федеральные округа, от 45 % до 83 % субъектов от каждого федерального округа. Проведенный анализ учета и использования результатов независимой оценки качества в сводных докладах органов местного самоуправления и их планируемых значений на 3-летний период подтвердил гипотезы прошлого периода исследований в данной области (2020 г.) и показал, что за прошедший год степень учета результатов НОК в оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, к сожалению, не приобрела большей значимости.
Несмотря на то, что результаты НОК введены в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления с 2019 г., в ряде регионов нормативное закрепление этого показателя не обеспечено:
Лишь в 14 регионах (28 %): в Белгородской, Московской, Сахалинской, Тамбовской, Тульской и Тюменской областях, Краснодарском крае, Республиках Алтай, Башкортостан, Крым, Северная Осетия-Алания, Удмуртской Республике, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО в достаточной мере используют информацию, полученную по итогам НОК, для оценки деятельности органов местного самоуправления, принятия обоснованных решений по совершенствованию отраслей социальной сферы и планированию дальнейшей работы. В Белгородской области, Республиках Алтай, Крым и Дагестан, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах результаты НОК используются в качестве основы для принятия дальнейших управленческих решений в контексте повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В 36 регионах (72 %) в сводном докладе по оценке деятельности органов местного самоуправления результаты НОК учитывают только в сферах культуры и образования, что во многом обусловлено отсутствием или незначительным количеством учреждений здравоохранения и социального обслуживания, находящихся в ведении органов местного самоуправления: информация по здравоохранению представлена только в 10 % регионов, а по социальному обслуживанию – в 34 %.
Вызывает озабоченность отсутствие объективного планирования развития социальной сферы на трехлетний период. Сохраняется тенденция занижения плановых показателей результатов независимой оценки качества в муниципальных самообразованиях. Например, в Камчатском и Алтайском краях, Тульской области показатели результатов НОК из года в год планируются на уровне 80-85 % максимально возможного значения, что является проявлением крайнего субъективизма в планировании и управлении социальной сферой, поскольку всегда проще добиться выполнения невысоких показателей и отчитаться об «успехах», чем не реализовать высокие, пусть даже и объективно сформированные показатели. Все это является серьезным недостатком в работе муниципалитетов по прогнозированию возможных рисков в социальной сфере и выработке путей по их преодолению или смягчению на предстоящий период. Вряд ли можно при таком планировании надеяться на позитивные изменения в социальной сфере в этих муниципалитетах, если их руководители, искусственно формируя свой положительный имидж, не то что не стремятся повысить уровень ее развития, но даже не пытаются исправить ситуацию.
В ряде муниципалитетов при планировании показателей автоматически дублируются результаты предыдущих лет, отсутствует даже формальный технический контроль корректности размещенных данных, либо фактические значения показателя указаны в некорректных единицах (например, выходят за рамки установленного методическими документами максимально возможного значения показателя «результаты независимой оценки качества» – 100 баллов). У нас есть все основания предполагать, что в соответствующих муниципальных образованиях отсутствует системность проводимой работы в данной сфере, а руководители местного самоуправления, не имея комплексной информации о их состоянии не могут обеспечить повышение качества условий предоставления услуг, не имея комплексной информации о их состоянии.
Следует заметить, что местным органам власти, которые находятся ближе всех к конкретному человеку, принадлежит особая роль в оказании социальных услуг населению, поскольку социальная политика реализуется «на местах» и граждане получают услуги в основном по месту своего проживания. Так, в общем количестве организаций, включенных в перечни для проведения НОК в 2018–2020 гг., муниципальные составляли – 34,7 %, а региональные, также расположенные на территории муниципалитетов, – 62 %. При этом в культуре и образовании муниципальные организации составляли, соответственно, – 43,1 % и 41,8 %, в здравоохранении и социальном обслуживании – 7,6 % и 4,6 %, при этом доля региональных организаций в этих отраслях равнялась, соответственно, 87,1 % и 95,4 %. Небольшое представительство муниципальных организаций в этих отраслях связано со следующими обстоятельствами:
На локальном уровне Федеральным законом №392-ФЗ предусмотрена оценка эффективности работы руководителя государственной (муниципальной) организации культуры, образования, охраны здоровья, социального обслуживания и медико-социальной экспертизы не только с учетом результатов НОК, но и выполнения организацией плана по устранению недостатков, выявленных в ходе проведения независимой оценки качества, утвержденного руководителем органа исполнительной власти в соответствующей сфере деятельности, являющегося его учредителем (в случае проведения такой оценки). Это позволяет не только оценить деятельность организации, но также повысить заинтересованность ее руководителя и работников.
Для реализации этого положения Закона принято постановление Правительства РФ от 26 июля 2018 г. № 873 «О внесении изменений в типовую форму трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения», в соответствии с которым работодатель (учредитель организации) обязан установить с учетом показателей эффективности деятельности учреждения показатели эффективности работы руководителя организации в целях его стимулирования; должен проводить оценку эффективности работы руководителя с учетом результатов независимой оценки качества условий оказания услуг учреждением и выполнения плана по устранению недостатков, выявленных в ходе проведения НОК (в случае проведения такой оценки).
С этой целью установлены следующие показатели оценки эффективности работы руководителя организации социальной сферы с учетом итогов НОК21:
Нормативные значения показателей «Результаты НОК», степени «Выполнения плана по устранению недостатков» для принятия управленческих решений устанавливаются учредителем организации (работодателем), а конкретные значения стимулирующих выплат соответственно уровню их выполнения. Таким образом эффективный контракт с руководителем организации становится для него и коллектива своеобразным заданием, планом повышения качества услуг в соответствующей сфере.
Однако далеко не всегда показатели «Результаты НОК» и «Выполнение планов по устранению недостатков» включаются в оценку деятельности организаций и, следовательно, не учитываются при оценке их руководителей. Более того в последнее время в связи с существенной децентрализацией проведения независимой оценки качества и ее методического сопровождения вопрос о влиянии итогов НОК на оценку деятельности организации и ее руководителя практически никем не контролируется.
Для того, чтобы определить степень зависимости оценки эффективности деятельности руководителей учреждений от показателей «результаты НОК», рассчитанного в соответствии с единым порядком расчета показателей НОК24 и «выполнение плана по устранению недостатков, выявленных в ходе НОК», разработанного в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2018 г. № 457 о форме публичного отчета и форме плана по устранению недостатков мы проанализировали нормативные документы и служебные контракты руководителей учреждений восемнадцати субъектов Российской Федерации (21 %) – Республик Северная Осетия, Коми, Алтайского, Ставропольского, Хабаровского краев, Волгоградской, Калининградской, Калужской, Кировской, Липецкой, Мурманской, Новгородской, Омской, Томской, Ульяновской, Смоленской областей, Москвы и Санкт-Петербурга.
Несмотря на небольшой объем рассмотренных документов, он оказался весьма информативным:
1. Два показателя, установленных законодательными и нормативными актами, – «результаты НОК» и «выполнение плана по устранению недостатков» предусмотрены в показателях оценки эффективности деятельности руководителей учреждений социального обслуживания только в Омской области. Отмечено также, что в этом регионе руководители учреждений, получивших низкие оценки по результатам НОК и организации устранения выявленных недостатков, были депремированы: в сфере здравоохранения – руководители 3-х учреждений, в сфере культуры – руководители 8-ми учреждений.
2. Показатель «результаты НОК» предусмотрен при оценке эффективности деятельности руководителей учреждений в пяти субъектах: Ставропольском и Хабаровском краях, Республике Коми, Кировской области, Москве.
3. Учет показателя «результаты НОК» предусмотрен только одномоментно, на конкретный период времени, в рамках единичных актов, не относящихся к утверждению показателей оценки эффективности деятельности руководителя/организации, а именно:
4. Меры нематериальной мотивации по результатам НОК (благодарственное письмо органа власти, благодарность органа власти, Почетная грамота) определены в соответствующем нормативном акте в Томской и Липецкой областях. Как показывает практика, такой способ стимулирования организаций встречается и в других субъектах Российской Федерации, но в контексте статистики представленных и рассмотренных нормативных документов об оценке эффективности деятельности руководителей организаций они не отражены. Так, в Республике Бурятия в сфере здравоохранения по итогам проведения оценки в 2020 г. награждены лучшие медицинские организации. Победившей вручен вымпел и сертификат на 200 тыс. руб. на приобретение оборудования.
5. Два показателя – «результаты НОК» и «выполнение плана по устранению недостатков» предусмотрены в Новгородской области и Санкт-Петербурге. Однако значения самих показателей определены некорректно, они базируются на утратившем силу нормативном акте о показателях НОК (Санкт-Петербург), либо на несуществующих в методических документах значениях показателей (Новгородская область).
6. В 10 субъектах Российской Федерации показатели по итогам НОК (результаты НОК и выполнение плана) не установлены.
7. В ряде субъектов в показателях оценки эффективности деятельности руководителя организации предусмотрены альтернативные формулировки показателей, в определенной мере связанные с НОК, но не соответствующие напрямую установленным показателям, например:
а) удовлетворенность граждан качеством и доступностью предоставляемых социальных услуг (положительные результаты опросов граждан (в форме анкетирования) о качестве и доступности услуг; положительные результаты независимой оценки качества предоставления социальных услуг; наличие письменных жалоб граждан на качество социальных услуг, признанных обоснованными по результатам проверки вышестоящих организаций и контрольно-надзорных органов). При этом отдельные показатели оценки эффективности деятельности организаций/руководителей в нормативных актах сформулированы некорректно и не поддаются измерению, отсутствует возможность их количественной оценки (например, «положительные результаты НОК», положительные результаты опросов» и т.п.), что может вызывать сомнение в объективности такой оценки деятельности руководителя. б) обеспечение информационной открытости учреждения (обеспечение регистрации и размещения на сайте информации об учреждении); в) проведение информационно-разъяснительной работы (наличие стендов в организации с информацией об услугах, о поставщике социальных услуг и т.д.).
Однако значения и расчет показателей в двух последних случаях также вызывает сомнения в оценке их объективности.
Анализ рассмотренных материалов по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления и руководителей организаций позволяет сделать следующие выводы:
Сформированная система независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и действующая в течение почти десяти лет, является принципиально новым институтом в России. Реализуя цель, определенную в соответствующем законодательстве Российской Федерации, – предоставление получателям услуг информации о качестве условий оказания услуг организациями социальной сферы, а также повышение качества деятельности последних, в условиях работы над повышением клиентоцентричности госуправления система НОК обеспечивает решение более широкого комплекса задач:
Независимая оценка качества показала, что может являться действенным механизмом общественного контроля в сфере функционирования и перспектив развития социальной сферы. Об этом свидетельствует широкое участие в проведении НОК представителей общественных организаций, созданных в целях защиты прав и интересов граждан, а также общественных организаций инвалидов. Обеспечивается возможность для граждан выразить свое мнение о качестве условий предоставления услуг как на Едином портале НОК – официальном сайте bus.gov.ru, так и на официальных сайтах органов власти и самих организаций.
Анализ практики проведения НОК, подведения итогов оценки и интерпретации ее результатов выявил, однако, и ряд недостатков. Учет результатов независимой оценки качества в совершенствовании деятельности организаций и в оценке деятельности их руководителей является последним этапом в годовом цикле проведения НОК и законодательно введен в систему этой оценки только с 2019 г. В 2020 г. был отменен показатель результатов независимой оценки качества в оценке деятельности региональных органов власти. С 2022 г. изменился статус представления результатов НОК и его рассмотрения в законодательный орган субъекта Российской Федерации, являющегося по сути оценкой деятельности региональной власти в социальной сфере. Вместо самостоятельного публичного отчета высшего должностного лица в законодательный орган результаты НОК в прежнем объеме (предусмотренном Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. № 392-ФЗ) будут включаться в отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Это может повысить обязательность подготовки отчетов и внутреннюю ответственность глав регионов за достигнутые результаты, но исключает участие в принятии решений по совершенствованию социальной сферы законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта, что становится барьером в обеспечении их вовлеченности и солидарности в повышении качества и уровня жизни граждан.
Выявленные недостатки на данном этапе развития инструментов контроля результативности должностных лиц в рамках НОК вполне вероятно характерны для него как для всякого инструмента, который находится в стадии отработки. Кроме того, они могут быть связаны с недостаточным методическим обеспечением учета результатов независимой оценки в оценке деятельности руководителей органов власти и организаций. А также с непониманием руководителями перспектив и возможностей использования НОК в повышении собственной эффективности и результативности работы вверенных им организаций социальной сферы.
Однако все это не снижает фактический уровень ответственности уполномоченных органов власти в соответствующей сфере деятельности за соблюдение норм законодательства и других нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок и процедуру организации, проведения и подведения итогов НОК, и самое главное – за функционирование социальной сферы: ее состояние, дальнейшее развитие, направленное на использование современных технологий работы с гражданами-получателями услуг, ориентированное на учет их интересов и потребностей.
Руководитель Аппарата Правительства Д. Григоренко отмечает, что «повышение качества жизни человека и уровня доверия граждан к государству» должно происходить «через изменение подходов к работе с людьми для простого и быстрого решения их проблем в конкретных жизненных ситуациях». Независимая оценка качества при этом является индикатором развития этой сферы, настроений и запросов получателей услуг, но пока ее результаты далеко не везде определяют задачи и направления ее реформирования, улучшения работы организаций, повышения качества услуг.
В такой ситуации на первое место выходит организация контроля за выявлением и устранением недостатков, установленных в ходе НОК, активизация координации деятельности со стороны органов власти по проведению НОК, рассмотрению итогов независимой оценки качества, выработке с их учетом ключевых направлении в развитии социальной сферы. Не менее важным является совершенствование методического обеспечения, выработка конкретных показателей для оценки деятельности руководителей управления и учреждений, упорядочивание и определение степени зависимости их стимулирования от выполнения этих показателей.
Полученные результаты могут быть использованы органами государственной власти федерального уровня, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики в указанной сфере, соответствующими органами власти регионального уровня, органами местного самоуправления и руководителями организаций социальной сферы в качестве обоснования потребности в обучении и основы принятия решений по профессиональному развитию персонала, разработке современной, комплексной системы мотивации, реализации мероприятий по формированию корпоративной культуры, а также в целом развитию организаций социальной сферы и планированию соответствующих мер.
Работа выполнена в рамках государственного задания ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России по теме «Экспертно-методическое сопровождение проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы (культуры, социального обслуживания, охраны здоровья, образования, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы)».
Галина Николаевна Григорьянц – кандидат экономических наук, старший аналитик Ресурсного центра развития государственной службы, ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, Москва, Россия
Светлана Александровна Петрова – кандидат технических наук, доцент, директор Ресурсного центра развития государственной службы, ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, Москва, Россия
Юлиана Александровна Алексенцева – соискатель уч. степени кандидата экономических наук, ведущий аналитик Ресурсного центра развития государственной службы, ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, Москва, Россия
Григорьянц Г. Н. – разработка концепции статьи, логическое структурирование материала, критический анализ литературы, сбор, обработка и анализ данных, табличное представление данных, анализ результатов исследования, формулирование выводов исследования.
Петрова С.А. – постановка проблемы, разработка концепции статьи, логическое структурирование материала, анализ результатов исследования, формулирование выводов исследования.
Алексенцева Ю. А. – критический анализ литературы, табличное представление данных, анализ результатов исследования.
Материалы данной статьи не могут быть использованы, полностью или частично, без разрешения редакции журнала «Социально-трудовые исследования». При цитировании ссылка на ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России обязательна.